กฤษฏีกา ชี้ขาดผู้บริหารท้องถิ่นโดนคดีทุจริต ป.ป.ช.- ศาลรับฟ้อง 'ต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่'

เผยความเห็นทางกฎหมายกฤษฏีกา ตอบข้อหารือกระทรวงมหาดไทย ยันผู้บริหารท้องถิ่นต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ หลังถูก ป.ป.ช. ชี้มูลคดีทุจริต ศาลประทับรับฟ้อง ตามมาตรา 93 พ.ร.บ.ป.ป.ช.พ.ศ. 2561 ไม่ว่าดำรงตำแหน่งวาระใหม่-เก่า ระบุชัดผู้กำกับดูแลมิต้องมีคำสั่งอีก แต่ให้ดูแลตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด

คณะกรรมการกฤษฏีกา ได้เผยแพร่ความเห็นทางกฎหมายตอบข้อหารือ กระทรวงมหาดไทย เรื่องการหยุดปฏิบัติหน้าที่ของผู้บริหารบริหารท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 ซึ่งมีสาระสำคัญอยู่ที่การให้ความเห็นว่า เมื่อศาลคดีอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ได้ประทับรับฟ้องในคดีอาญาที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีมติชี้มูลความผิดผู้บริหารท้องถิ่นแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 93 อันเป็นการหยุดปฏิบัติหน้าที่โดยผลของกฎหมาย ไม่ว่าผู้ถูกกล่าวหาจะพ้นจากตำแหน่งและกลับมาดำรงดำแหน่งเดิมใหม่ โดยผู้กำกับดูแลมิต้องมีคำสั่งอีก แต่ผู้กำกับดูแลมีหน้าที่จะต้องดูแลให้มีการหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด

ทั้งนี้ การตอบความเห็นทางกฎหมายดังกล่าว เป็นผลมาจากกระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือ ลับ ด่วนที่สุด ที่ มท 0804.3/4662 ลงวันที่ 27 กันยายน 2565 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า กระทรวงมหาดไทยได้รับการหารือปัญหาข้อกฎหมายจากจังหวัดต่าง ๆ เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 กรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.ได้มีมติชี้มูลความผิดผู้บริหารท้องถิ่นในความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ตามประมวลกฎหมายอาญา และต่อมาศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ได้ประทับฟ้องในคดีอาญาตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติชี้มูลความผิดผู้ถูกกล่าวหา

ซึ่งมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ กำหนดว่าในกรณีที่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองประทับฟ้องตามมาตรา 77 ให้ผู้ถูกกล่าวหาหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีคำพิพากษา เว้นแต่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น

ในกรณีที่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มีคำพิพากษาว่า ผู้ถูกกล่าวหากระทำความผิดตามที่ถูกกล่าวหา ให้ผู้ต้องคำพิพากษานั้นพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันหยุดปฏิบัติหน้าที่ และให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้นั้นและจะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกำหนดเวลาไม่เกินสิบปีด้วยหรือไม่ก็ได้ และมาตรา 93 วรรคสอง กำหนดให้นำความในมาตรา 87  ดังกล่าวมาใช้บังคับกับการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งรวมถึงผู้บริหารท้องถิ่นด้วยโดยอนุโลม

แต่เนื่องจากกรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นดังกล่าวถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดเป็นกรณีที่ได้กระทำไว้ในวาระก่อน และต่อมาได้รับเลือกตั้งให้เป็นผู้บริหารท้องถิ่นดังกล่าวอีก

จึงได้หารือกระทรวงมหาดไทยว่า ผู้บริหารท้องถิ่น จะต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ หรือไม่ และหากต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ ต้องให้ผู้กำกับดูแลออกคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นดังกล่าวหยุดปฏิบัติหน้าที่ด้วยหรือไม่

กระทรวงมหาดไทยพิจารณาแล้วมีความเห็น ดังนี้

1. เมื่อศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ได้ประทับฟ้อง โดยมิได้มีคำสั่งเกี่ยวกับการหยุดปฏิบัติหน้าที่เป็นอย่างอื่น หากการประทับฟ้องอยู่ในวาระการดำรงตำแหน่งที่กระทำความผิดตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิด ผู้บริหารท้องถิ่นต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ แต่กรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นซึ่งถูกชี้มูลความผิดได้พ้นจากตำแหน่งในวาระที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดแล้วเกินสองปี ซึ่งตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อาจสั่งให้พ้นจากตำแหน่งได้ ดังนั้น ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ถูกกล่าวหาจะต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่เมื่อศาสประทับฟ้องหรือไม่

2. คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1 ) ได้เคยให้ความเห็นเกี่ยวกับการหยุดปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดไว้ในเรื่องเสร็จที่ 1339/2563 สรุปได้ว่า มาตรา 93 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ บัญญัติให้นำมาตรา 81 มาใช้บังคับแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งถูกฟ้องคดีตามมาตรา 91 ด้วยโดยอนุโลม 

การนำมาใช้บังคับจึงต้องปรับใช้ให้สอดคล้องกับกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการนั้น ๆ ด้วย

เมื่อมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กำหนดให้การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอนการเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเป็นอำนาจของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด และข้อเท็จจริงปรากฏว่าข้าราชการสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดถูกดำเนินคดีอาญาและศาลได้มีคำสั่งประทับฟ้องคดีอาญาไว้แล้ว นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจึงต้องมีคำสั่งตามกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเพื่อให้ข้าราชการซึ่งถูกฟ้องคดีหยุดปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้สอดคล้องกับผลตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ

จึงเห็นว่า การที่ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ ผู้กำกับดูแลจะต้องมีคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ จะต้องพิจารณาตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่ามีบทบัญญัติใดที่ต้องนำมาใช้บังคับให้สอดคล้องกับมาตรา 93  ประกอบกับมาตรา 81  แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ หรือไม่

ดังนั้น เมื่อกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิได้มีบทบัญญัติที่กำหนดให้การออกคำสั่งใด ๆ เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของผู้บริหารท้องถิ่นให้ต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ เพราะเหตุที่ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบได้ประทับฟ้องดังกล่าวเป็นอำนาจของผู้กำกับดูแล ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ถูกกล่าวหาจึงต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่โดยผลของกฎหมายตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ โดยมิต้องให้ผู้กำกับดูแลมีคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่อีก

กระทรวงมหาดไทยจึงขอหารือปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวเพื่อเป็นแนวทางปฏิบัติแก่ผู้เกี่ยวข้องที่จะได้นำไปปฏิบัติให้ถูกต้อง

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ได้พิจารณาข้อหารือของกระทรวงมหาดไทยโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (สำนักงานปลัดกระทรวงและกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) และผู้แทนสำนักงาน ป.ป.ช. เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง ในกรณีที่หารือว่า การที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติชี้มูลความผิดผู้บริหารท้องถิ่นจำนวนสามราย ในความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ตามประมวลกฎหมายอาญา และต่อมาศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบได้ประทับฟ้องในคดีอาญาที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติชี้มูลความผิดโดยที่ผู้ถูกกล่าวหาทั้งสามรายได้พ้นจากตำแหน่งเดิมไปแล้ว และได้รับการเลือกตั้งใหม่และอยู่ระหว่างการดำรงตำแหน่งเดิมในวาระใหม่ นั้น ผู้ถูกกล่าวหาทั้งสามรายดังกล่าวจะต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2563 หรือไม่

ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) พิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่มาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 กำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ เจตนารมณ์ประการหนึ่งก็เพราะว่าในกรณีที่ศาลพิพากษาว่าผู้นั้นกระทำความผิดจะมีผลทำให้บุคคลนั้นหมดสิทธิที่จะสมัครรับเลือกตั้งหรือเข้าดำรงตำแหน่งนั้นอีกต่อไป การให้หยุดปฏิบัติหน้าที่เป็นการยุติความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นในภายหลัง  ดังนั้น ไม่ว่าผู้ถูกกล่าวหาจะพ้นจากตำแหน่งและกลับมาดำรงดำแหน่งเดิมใหม่ในอีกวาระหนึ่ง จึงมิได้ทำให้การต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามผลของกฎหมายเปลี่ยนแปลงไป นอกจากเหตุผลดังกล่าวแล้ว ยังเป็นการป้องกันมิให้มีการใช้อำนาจหรือการสั่งการใด ๆ ที่อาจมีปัญหาความชอบต้วยกฎหมายได้

ดังนั้น กรณีผู้ถูกกล่าวหาทั้งสามรายซึ่งถูกศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบได้ประทับฟ้องในคดีอาญาที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติชี้มูลความผิดโดยที่ผู้ถูกกล่าวหาทั้งสามรายได้พ้นจากตำแหน่งเดิมไปแล้ว และอยู่ระหว่างการดำรงตำแหน่งเดิมในวาระใหม่ จึงต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่โดยผลของมาตรา 93 ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ

ประเด็นที่สอง เมื่อศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบได้ประทับฟ้องแล้ว ผู้กำกับดูแลผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องมีคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่อีกหรือไม่นั้น เห็นว่า เมื่อการหยุดปฏิบัติหน้าที่เป็นไปโดยผลของมาตรา 93  ประกอบกับมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ แล้ว

ผู้กำกับดูแลจึงไม่ต้องมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ถูกกล่าวหาหยุดปฏิบัติหน้าที่อีก

แต่ผู้กำกับดูแลยังคงมีหน้าที่ที่จะต้องดูแลให้มีการหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามผลของกฎหมายอย่างเคร่งครัด